Госдума созыва 2011-2016 делегитимирована ЕСПЧ №3
II. Соответствующие законодательство Российской Федерации
и правоприменительная практика
173. Проведение выборов на федеральном уровне регулировалось Федеральным законом от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
174. Кроме того, выборы регулировались Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
175. На городском уровне проведение выборов регулировалось Законом от 15 июня 2005 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга". Все нормативные правовые акты, указанные ниже, приводятся в редакции, действовавшей в период, относящийся к обстоятельствам дела.
B. Регулирование конкретных вопросов
1. Права наблюдателей и членов избирательных комиссий
на федеральных выборах
176. Пункт 9 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривал, что наблюдатели имеют право знакомиться с протоколами избирательных комиссий и получать "заверенные копии указанных протоколов".
177. Подпункт "г" пункта 23 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливал, что члены избирательных комиссий (члены комиссий с правом решающего голоса и наблюдатели) имеют право получать заверенные копии документов, составленных избирательными комиссиями. Хотя избирательные протоколы не были указаны в законе, по-видимому, данное положение распространяется и на эти документы.
2. Формальные требования, касающиеся протоколов
и иных документов, составляемых избирательными комиссиями,
изготовление копий
178. Статьи 78 - 79 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и статьи 52 - 53 Закона "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" предусматривали схожие официальные требования, что касается протоколов участковой избирательной комиссии. Согласно этим требованиям должны были указываться порядковый номер экземпляра протокола, тип и дата голосования, то, что это избирательный протокол, адрес участковой избирательной комиссии, численные результаты каждого соответствующего поля, цифрами и прописью, дата и время с указанием часов и минут, когда документ был составлен, фамилии и подписи председателя, заместителя председателя, секретаря и других членов комиссии, а также должна стоять печать комиссии. Если в протоколе было более одной страницы, каждая страница должна быть заверена именами/подписями, содержать дату и время, когда он был составлен, должна стоять печать участковой избирательной комиссии.
179. Протокол должен быть составлен в двух экземплярах с номерами один и два. Сразу после того, как составляется первый экземпляр, по просьбе лиц, имеющих на это право (члены комиссий, наблюдатели), избирательной комиссией им могут быть выданы заверенные копии. О выдаче копий необходимо делать отметку в специальном журнале, которая должна быть подписана как лицом, получившим копию, так и членом УИК, выдавшим ее (часть 26 статьи 79 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и пункт 23 статьи 53 Закона "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга").
180. Первый экземпляр протокола должен быть подписан всеми членами участковой избирательной комиссии. После завершения подписания первый экземпляр протокола должен быть незамедлительно передан в соответствующую ТИК. К первому экземпляру прилагаются все дополнения, такие, как, например, жалобы, полученные УИК, ответы комиссии на такие жалобы, и отдельные мнения ее членов. Передача первого экземпляра протокола в ТИК может проходить при участии любого члена участковой избирательной комиссии или любого наблюдателя.
181. Второй экземпляр протокола остается в участковой избирательной комиссии до завершения ее работы (на пять дней после официального объявления итогов выборов) и должен быть доступен уполномоченным лицам, таким как члены избирательных комиссий, наблюдатели, кандидаты на выборах и представители политических партий. К нему прилагаются заверенные приложения, упомянутые в предыдущем параграфе. Заверенная копия второго экземпляра должна быть представлена для публичного обозрения в участковой избирательной комиссии.
3. Производство в территориальных избирательных комиссиях
182. Статья 80 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и статья 54 Закона "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" устанавливали схожий порядок проверки результатов выборов ТИК. Так, члены ТИК получают результаты голосования от участковых избирательных комиссий и после установления соответствия протоколов формальным требованиям и наличия приложений к протоколам они фиксируют данные для составления результатов выборов по данной избирательной территории. Передача протоколов из УИК, сведение в таблицы результатов голосования и составление протокола ТИК с общими результатами голосования должны происходить в одном и том же помещении на виду членов ТИК и наблюдателей.
183. Одно и то же помещение должно быть оборудовано большой доской, на которой указываются результаты голосования из каждого избирательного участка и изменения в общем результате голосования по территории, как только поступают протоколы из избирательных участков, с указанием времени внесения этих записей. Сведения о голосовании должны также вноситься в государственную автоматизированную систему "Выборы".
184. После того, как собраны все данные с избирательных участков, ТИК составляет собственный протокол в двух экземплярах, содержащий фамилии, имена и подписи всех членов ТИК, точную дату и время его подписания.
4. Повторные подсчеты голосов избирателей
185. Пункт 9 статьи 69 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" гласил следующее:
"При выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования и (или) сводных таблицах об итогах голосования, возникновении сомнений в правильности составления протоколов и (или) сводных таблиц, поступивших из нижестоящей комиссии, вышестоящая комиссия вправе принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей нижестоящей комиссией либо о самостоятельном проведении повторного подсчета голосов избирателей на соответствующем избирательном участке... Повторный подсчет голосов избирателей, проводится в присутствии члена (членов) вышестоящей комиссии с правом решающего голоса комиссией, составившей и утвердившей протокол, который подлежит проверке, или комиссией, принявшей решение о повторном подсчете голосов избирателей, с обязательным извещением об этом членов соответствующей комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей, кандидатов, иных лиц... которые вправе присутствовать при проведении повторного подсчета голосов избирателей".
186. Часть 31 статьи 79 и части 15 - 17 статьи 80 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливали метод проведения повторных подсчетов голосов избирателей в участковых и территориальных избирательных комиссиях. Так, если изменения в протоколе касаются полей иных, чем поля с указанием количества голосов избирателей за кандидатов на выборах или партии, УИК обязана информировать об этом всех, кто присутствовал при первоначальном подсчете голосов избирателей, составить протокол, на котором делается отметка "повторный подсчет", и представить его в территориальную комиссию вместе с оригинальным протоколом. ТИК вправе проводить повторные подсчеты собственных результатов и составлять протоколы с пометкой "повторный подсчет" при соблюдении схожих условий. Кроме того, территориальные комиссии при обнаружении ошибок и несоответствий или в случае сомнений в правильности результатов участковых избирательных комиссий могут предписать проведение повторных подсчетов голосов избирателей или самостоятельно провести повторные подсчеты голосов избирателей при соблюдении тех же условий, которые указаны в предыдущем параграфе. Проведение повторных подсчетов может быть предписано до или после официального утверждения протоколов УИК.
187. Схожие нормы содержались в Законе "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (пункт 27 статьи 53 и пункты 15 - 16 статьи 54).
5. Порядок обжалования
188. Статья 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривала, что решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обжалуются в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, решения и действия (бездействие) иных комиссий обжалуются в районные суды. При этом суд соответствующего уровня рассматривает решение комиссии, организующей выборы, а также решения нижестоящих комиссий, принимавших участие в проведении данных выборов в соответствии с законом, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты выборов (пункт 4 статьи 75). Решения судов обязательны и могут, среди прочего, отменять решения комиссий о результатах и итогах выборов. В апреле 2014 года вышеуказанная статья Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" была дополнена таким образом, чтобы прямо указать на право избирателей оспаривать результаты голосования на избирательных участках, где они голосовали, принимая во внимание постановление Конституционного Суда Российской Федерации (см. §§ 80 - 88 настоящего Постановления).
189. Жалобы также могут подаваться вышестоящим избирательным комиссиям, которые обязаны их рассмотреть и принять решения, о чем должны быть проинформированы заявители. В случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу (пункт 9 статьи 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Право на подачу жалобы было предоставлено избирателям, кандидатам на выборах и их представителям, избирательные объединениям, иным общественным объединениям, наблюдателям и самим комиссиям. При рассмотрении комиссией жалоб (заявлений), а также в иных случаях, когда комиссией рассматривается вопрос о нарушении избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме, на заседание комиссии приглашаются заявители, а также лица, действия (бездействие) которых обжалуются или являются предметом рассмотрения (пункты 10 и 12 статьи 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Если комиссия выявляет нарушения закона в ходе голосования или установления итогов голосования, она вправе объявить недействительными результаты голосования и при необходимости принять решение о повторном подсчете голосов избирателей. После подведения итогов голосования, определения результатов выборов, референдума вышестоящей комиссией решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, результаты выборов могут быть отменены только компетентным судом (статья 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
190. Схожие положения содержались в Законе "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (статьи 61 и 63).
C. Положения Уголовного кодекса Российской Федерации
191. Статья 141 УК РФ запрещала воспрепятствование свободному волеизъявлению избирателей на выборах и функционированию избирательных комиссий. Статьи 142 и 142.1 УК РФ устанавливали соответственно уголовную ответственность за фальсификацию избирательных бюллетеней и других избирательных документов и за фальсификацию итогов выборов. Как следует из авторитетных комментариев к УК РФ, тогда как фальсификация избирательных документов может быть совершена как должностными лицами избирательных органов, так и частными лицами, то фальсификация итогов выборов может быть совершена только членами избирательных комиссий и другими лицами, принимавшими участие в работе комиссий.
D. Примеры соответствующей судебной практики,
предоставленные сторонами
1. Примеры, предоставленные заявителями
192. Заявители предоставили копии пяти решений районных судов г. Санкт-Петербурга, в которых суды использовали те же схемы, что и в деле заявителей по настоящему делу и в отношении партии "Справедливая Россия". Эти решения были вынесены по жалобам, поданным санкт-петербургским отделением партии "Справедливая Россия", и касались результатов выборов от 4 декабря 2011 г. на нескольких избирательных участках в избирательных округах N 2, 4, 5, 8, 14 и 22, не затронутых жалобами заявителей в настоящем деле. Во всех этих делах суды отклоняли жалобы, касавшиеся предполагаемых несоответствий между "оригинальными" копиями протоколов, полученными членами участковых избирательных комиссий, и окончательными результатами, ввиду процессуальных недостатков "оригинальных" копий.
2. Примеры, предоставленные властями Российской Федерации
193. Власти Российской Федерации предоставили материалы, касающиеся более 20 обвинительных приговоров по уголовным делам, вынесенных различными районными судами России с 2010 по 2014 год. Большинство из этих приговоров было вынесено по делам, касавшимся действий членов и председателей УИК, в которых они фальсифицировали избирательные документы и результаты муниципальных и региональных выборов, которые имели место в период с 2010 по 2014 год. Обвинительные приговоры по статье 142 УК РФ (фальсификация избирательных бюллетеней и других избирательных документов) иногда упоминали потерпевших, а именно избирателей, избирательные права которых были нарушены, в обвинительных приговорах по статье 142.1 УК РФ (фальсификация итогов голосования) потерпевшие не упоминались.
194. Власти Российской Федерации также предоставили семь судебных решений, в которых признавались недействительными решения УИК и в одном случае ТИК частично или полностью на муниципальных, региональных и федеральных выборах, проводившихся в период с 2011 по 2014 год. Жалобы подавались членами избирательных комиссий, кандидатами на выборах и наблюдателями. Кроме того, в одном случае в 2012 году мировой судья в г. Санкт-Петербурге оштрафовал председателя одного УИК за отказ выдать копию окончательного протокола голосования члену той же избирательной комиссии.
195. В своих дополнительных замечаниях от 22 мая 2015 г. власти Российской Федерации представили статистику общего количества жалоб по избирательным вопросам, поданных в суды и рассмотренных ими с 2009 по 2014 год. Этот документ свидетельствует о том, что ежегодно в суды подается от 3 000 до 3 819 жалоб, касающихся вопросов, связанных с выборами. В каждом году из указанного периода от 25 до 43% этих жалоб были удовлетворены судами. В 2012 году 35% от всех жалоб по избирательным вопросам, поданных в суды, были удовлетворены.
III. Соответствующие международные документы
A. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов
196. Соответствующие извлечения из Свода рекомендуемых норм при проведении выборов (руководящие принципы и пояснительный доклад) (CDL-AD (2002), 23rev), принятого Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) на своих 51 и 52-м заседаниях (5 - 6 июля и 18 - 19 октября 2002 г.), гласят следующее:
"РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОТНОСИТЕЛЬНО ВЫБОРОВ
I. Общеевропейские принципы в области выборов
В основе избирательного наследия Европы лежат следующие пять принципов: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно...
3. Свободное голосование...
3.2. Свободное волеизъявление и борьба с нарушениями на выборах
...x) на избирательных участках должны находиться представители ряда партий, а наблюдателям, назначенным кандидатами, должно быть дано разрешение присутствовать во время голосования и подсчета голосов...
xii) подсчет голосов рекомендуется проводить на избирательных участках;
xiii) подсчет голосов должен быть транспарентным. Наблюдателям, представителям кандидатов и представителям средств массовой информации должно быть разрешено присутствовать при подсчете голосов. Эти лица должны также иметь доступ ко всем записям;
xiv) результаты должны открыто передаваться вышестоящему органу;
xv) государство должно наказывать за любую подтасовку результатов выборов...
3. Процессуальные гарантии <1>
--------------------------------
<1> Эта глава относится к разделу II "Условия реализации принципов" (примеч. редактора).
3.1. Организация выборов беспристрастным органом
a. Ответственность за соблюдение избирательного законодательства должен нести беспристрастный орган.
b. Там, где отсутствует многолетняя традиция независимости административных властей от органов политической власти, на всех уровнях, от общенационального уровня до отдельного избирательного участка, должны создаваться независимые, беспристрастные избирательные комиссии.
c. Центральная избирательная комиссия должна быть постоянно действующим органом.
d. В ее состав должны входить:
i) по крайней мере один представитель судебной власти;
ii) представители партий, уже представленных в парламенте или набравших более определенного процента голосов; эти лица должны хорошо разбираться в избирательных вопросах...
e. Политические партии должны быть в равной мере представлены в избирательных комиссиях или должны иметь возможность наблюдать за работой этих беспристрастных органов. Равенство может пониматься как строгое или пропорциональное (см. пункт I.2.3.b).
f. Органы, назначающие членов избирательных комиссий, не должны иметь возможность свободно отзывать их.
g. Члены избирательных комиссий должны проходить стандартную подготовку.
h. Желательно, чтобы решения избирательных комиссий принимались квалифицированным большинством голосов или консенсусом.
3.2. Наблюдение за выборами
a. Как национальным, так и международным наблюдателям должны быть предоставлены как можно более широкие возможности для участия в наблюдении за проведением выборов.
b. Наблюдение не ограничивается непосредственно днем выборов, а должно включать период регистрации кандидатов и при необходимости избирателей, а также период проведения избирательной кампании. Это должно дать возможность установить, не было ли допущено каких-либо нарушений до, в ходе или после выборов. Наблюдение всегда должно разрешаться на этапе подсчета голосов.
c. Места, в которых наблюдатели не имеют права появляться, должны быть четко оговорены в законе.
d. Наблюдатели должны, среди прочего, обращать особое внимание на то, чтобы власти оставались, как им и положено, беспристрастными.
3.3. Эффективная система обжалования
a. Обжалование по всем избирательным вопросам производится либо в избирательной комиссии, либо в суде. Обжалование в связи с выборами в парламент производится прежде всего непосредственно в парламенте. В любом случае должно допускаться окончательное обжалование в суде.
b. Процедура должна быть простой и не слишком сложной в формальном отношении, в частности, в отношении приемлемости жалоб.
c. Процедура обжалования, особенно полномочия и обязанности различных органов, должна быть четко прописана в законе с тем, чтобы избежать коллизии прав (как позитивной, так и негативной). Ни сторона, требующая обжалования, ни власти не должны иметь возможности выбирать орган по рассмотрению заявлений об обжаловании.
d. Орган по рассмотрению заявлений об обжаловании должен быть уполномочен рассматривать, в частности, такие вопросы, как право избирать, включая списки избирателей, и быть избранным, соответствие кандидатур установленным требованиям, должное соблюдение правил, регулирующих проведение избирательных кампаний, и итоги выборов.
e. Орган по рассмотрению заявлений об обжаловании должен быть уполномочен аннулировать выборы в тех случаях, когда существует опасность, что допущенные нарушения могли повлиять на их результаты. Он должен также иметь возможность аннулировать все итоги выборов или только результаты по отдельным избирательным округам или избирательным участкам. В случае аннулирования результатов голосования в соответствующем районе должны быть организованы новые выборы.
f. Все кандидаты и избиратели, зарегистрированные по соответствующему избирательному округу, должны иметь право на обжалование. В отношении поступающих от избирателей заявлений об обжаловании результатов выборов могут устанавливаться разумные требования в отношении минимального числа избирателей.
g. Срок подачи и рассмотрения заявлений об обжаловании должен быть коротким (в первой инстанции от трех до пяти дней).
h. Необходимо гарантировать обжалующей стороне такой порядок разбирательства, при котором будут заслушаны обе стороны.
i. В тех случаях, когда в роли органа по рассмотрению заявлений об обжаловании выступает вышестоящая избирательная комиссия, она должна иметь возможность ex officio <1> исправлять или аннулировать решения нижестоящих избирательных комиссий...
--------------------------------
<1> Ex officio (лат.) - по обязанности, по должности, в силу должностного положения (примеч. редактора).
ПОЯСНИТЕЛЬНЫЙ ДОКЛАД
...3.2.2.4. Подсчет голосов
45. Подсчет голосов рекомендуется проводить непосредственно на избирательных участках, а не в специальных центрах. Сотрудники избирательных участков вполне способны справиться с этой задачей, при этом отпадает необходимость в транспортировке ящиков для голосования и сопроводительных документов, что уменьшает опасность подмены.
46. Подсчет голосов должен проводиться транспарентно. Допускается присутствие при подсчете голосов зарегистрированных на этом избирательном участке избирателей, должно быть также разрешено присутствовать национальным или международным наблюдателям. Эти лица должны иметь возможность присутствовать при любых обстоятельствах. Должно быть составлено достаточное количество копий протоколов для распространения с тем, чтобы все вышеупомянутые лица имели возможность получить копию. Одна копия немедленно вывешивается на доске объявлений, еще одна копия остается на избирательном участке, а третья копия направляется в комиссию или в вышестоящую инстанцию.
47. В соответствующих нормативных документах следует предусмотреть определенные практические меры предосторожности в отношении используемых принадлежностей. Так, протоколы должны составляться не карандашом, а шариковой ручкой, поскольку текст, написанный карандашом, может быть стерт.
48. На практике оказывается, что время, необходимое для подсчета голосов, зависит от эффективности работы председателя участковой избирательной комиссии. Это время может варьироваться весьма существенно, поэтому в законодательстве или нормативных документах, содержащихся в учебном пособии для сотрудников избирательных участков, следует предусмотреть простую, проверенную и апробированную процедуру.
49. Лучше избегать ситуации, когда слишком большое число бюллетеней признается недействительными или испорченными. В случае сомнений следует попытаться установить намерение избирателя.
3.2.2.5. Передача результатов голосования
50. Существуют два вида результатов: предварительные и окончательные (до того, как будут исчерпаны все возможности обжалования). Средства массовой информации - да и, впрочем, все население - с нетерпением ожидают первых предварительных результатов. Скорость передачи этих результатов зависит от существующей в стране системы связи. Результаты с избирательных участков могут быть переданы в окружную комиссию (например) председателем участковой комиссии в сопровождении двух других членов участковой комиссии, представляющих оппозиционные партии, а в некоторых случаях и под надзором представителей правоохранительных органов, которые будут нести протоколы, ящик для голосования и т.д.
51. Как бы тщательно ни проводились голосование и подсчет голосов, передача результатов - это важнейшая операция, значение которой зачастую недооценивается, поэтому передачу результатов следует производить открыто. Передача данных из избирательного округа региональным органам и в центральную избирательную комиссию или другим компетентным вышестоящим органам может осуществляться по факсимильной связи. В этом случае протоколы сканируются, а результаты по мере поступления сразу же вывешиваются для всеобщего обозрения. Для распространения информации о результатах может быть использовано телевидение, но и здесь излишняя транспарентность может оказаться опасной, если население не готово к такому поэтапному представлению информации. Дело в том, что первые результаты обычно поступают из городов, жители которых, как правило, голосуют не так, как население сельской местности. Поэтому очень важно разъяснить населению, что окончательные результаты могут существенно отличаться от предварительных или даже оказаться совершенно противоположными. И речь здесь не идет о какой-либо подтасовке...
3. Процессуальные гарантии
3.1. Организация выборов беспристрастным органом
68. Лишь транспарентность, беспристрастность и независимость от политически мотивированного манипулирования обеспечат надлежащее управление избирательным процессом от начала предвыборной кампании до окончания обработки результатов.
69. В государствах, где административные органы традиционно независимы от политических властей, государственная служба применяет избирательное законодательство, не подвергаясь политическому давлению. Поэтому считается нормальным и приемлемым, когда выборы организуются административными органами под надзором министерства внутренних дел.
70. Однако в государствах, не обладающих большим опытом организации плюралистических выборов, слишком велика опасность того, что власти будут пытаться заставлять административные органы действовать по своему усмотрению. Это касается как центрального правительства, так и местных властей, причем даже в тех случаях, когда последние контролируются национальной оппозицией.
71. Именно поэтому для обеспечения надлежащего проведения выборов или, по крайней мере, устранения серьезных подозрений в нарушениях на всех уровнях, от общенационального до уровня избирательного участка, должны создаваться независимые, беспристрастные избирательные комиссии.
72. В отчетах Бюро Парламентской Ассамблеи Совета Европы о проведении наблюдения на выборах в ряде государств-членов были отмечены следующие недостатки, касающиеся избирательных комиссий: отсутствие транспарентности в деятельности центральной избирательной комиссии, разночтения в толковании процедуры подсчета, политическая поляризация избирательных органов, конфликты при назначении членов центральной избирательной комиссии, назначение членов комиссии государственным органом, преобладание представителей правящей партии в избирательных органах.
73. В любом случае центральная избирательная комиссия должна быть постоянно действующим органом, представляя собой административную структуру, осуществляющую связь с местными органами власти и другими нижестоящими комиссиями, например, по вопросу составления и обновления списков избирателей.
74. Состав центральной избирательной комиссии может стать предметом серьезного обсуждения и превратиться в ключевой политический вопрос при разработке закона о выборах. Соблюдение приведенных ниже рекомендаций должно в максимальной степени способствовать обеспечению беспристрастности и компетентности комиссии.
75. Как правило, в состав Комиссии должны входить:
- судья или юрист: в тех случаях, когда выборы проводятся под управлением судебного органа, его независимость должна быть обеспечена с помощью транспарентных процедур. Назначенные судами лица не должны находиться в подчинении кандидатов;
- представители партий, уже представленных в парламенте или набравших более определенного процента голосов. Политические партии должны быть равно представлены в центральной избирательной комиссии, причем понятие "равно" может толковаться либо строго, либо пропорционально, то есть с учетом или без учета результатов, полученных этими партиями на предыдущих выборах. Кроме того, представители партий должны хорошо разбираться в вопросах, связанных с проведением выборов, и не иметь права заниматься агитацией.
76. Кроме того, в состав избирательной комиссии могут входить:
- представители национальных меньшинств; их присутствие является желательным, если данное национальное меньшинство достаточно существенно представлено на соответствующей территории;
- представитель министерства внутренних дел. Однако по причинам, связанным с историей той или иной страны, участие в комиссии представителя министерства внутренних дел не всегда может оказаться целесообразным. Представители Парламентской Ассамблеи, участвовавшие в миссиях по наблюдению за выборами, неоднократно высказывали озабоченность в связи с тем, что функции полноценной многопартийной избирательной комиссии возлагались на учреждение, подчиненное исполнительной власти. Вместе с тем сотрудничество между центральной избирательной комиссией и министерством внутренних дел возможно уже хотя бы по конкретным практическим соображениям, например, для перевозки и хранения избирательных бюллетеней и другого оборудования. В остальном исполнительная власть не должна иметь возможности влиять на членский состав избирательных комиссий...
82. Состав других избирательных комиссий, действующих на уровне регионов или округов, должен быть аналогичен составу центральной избирательной комиссии.
Окружные комиссии играют важную роль в одномандатных системах, поскольку именно они определяют победителя в ходе всеобщих выборов. Региональные комиссии также играют важную роль в передаче результатов центральной избирательной комиссии...
3.2. Наблюдение за выборами
86. Наблюдение за выборами играет важную роль, поскольку позволяет получить представление о том, насколько правильно проходил процесс выборов.
87. Существуют три различных категории наблюдателей: национальные наблюдатели, являющиеся сторонниками той или иной партии или кандидата, национальные наблюдатели, не являющиеся сторонниками какой-либо партии или кандидата, и международные наблюдатели (не являющиеся сторонниками какой-либо партии или кандидата). На практике различия между первыми двумя категориями не всегда очевидны. Поэтому лучше сделать процедуру наблюдения максимально широкой как на национальном, так и на международном уровне.
88. Наблюдение не ограничивается непосредственно днем выборов, а предполагает контроль нарушений накануне выборов (например, ненадлежащее ведение списков избирателей, препятствия при регистрации кандидатов, случаи ограничения свободы слова и нарушения правил доступа к СМИ или государственному финансированию избирательных кампаний), во время выборов (например, проверка фактов давления на избирателей, множественного голосования, нарушений тайны голосования и т.д.) и после голосования (особенно при подсчете голосов и объявлении результатов). Особое внимание при наблюдении следует обращать на то, чтобы власти оставались, как им и положено, беспристрастными...
91. В законе должны быть очень четко оговорены места, в которых наблюдатели не имеют права появляться с тем, чтобы их деятельности не чинились чрезмерные препятствия. Например, закон, разрешающий наблюдателям посещать лишь места, где проходят выборы (или голосование), может необоснованно узко толковаться некоторыми избирательными участками.
3.3. Эффективная система обжалования
92. Если мы не хотим, чтобы положения закона о выборах были просто словами на бумаге, следует предусмотреть возможность свободного обжалования фактов несоблюдения закона о выборах в органе по рассмотрению заявлений об обжаловании. Это относится, в частности, к результатам выборов: отдельные граждане могут оспорить их на основании нарушения процедур голосования. Это также относится к решениям, принятым накануне выборов, особенно в связи с правом участвовать в голосовании, списками избирателей и участием в выборах, удостоверением кандидатов, соблюдением норм, регулирующих избирательные кампании, и доступом к СМИ и финансированию партий.
93. Существуют два возможных решения:
- заявления об обжаловании могут направляться в обычные суды, в специальный суд или в конституционный суд;
- заявления об обжаловании могут направляться в избирательную комиссию. Данный вариант имеет целый ряд неоспоримых преимуществ, поскольку в состав комиссий входят высококвалифицированные специалисты, тогда как суды обладают меньшим опытом в вопросах, касающихся выборов. Однако в качестве меры предосторожности целесообразно установить в той или иной форме судебный надзор, сделав первой инстанцией для подачи заявлений об обжаловании комиссию более высокого уровня, а второй - компетентный суд.
94. Иногда предусматривается возможность подачи жалобы в парламент как в орган, который в состоянии вынести решение в связи со своими собственными выборами, однако это может привести к принятию политических решений. Такой порядок можно считать приемлемым в первую очередь там, где он уже существует в течение длительного времени, но в этом случае следует предусмотреть возможность обжалования в суде.
95. Процедура обжалования должна быть максимально короткой, особенно в связи с решениями, принимаемыми накануне выборов. При этом следует избегать двух ловушек: во-первых, процедура обжалования не должна тормозить выборный процесс, а во-вторых, поскольку решения по заявлениям об обжаловании не могут служить основанием для переноса даты выборов, они должны приниматься не после, а до выборов. Решения по результатам выборов также должны приниматься достаточно оперативно, особенно в условиях напряженной политической ситуации. Это означает, что сроки подачи заявлений об обжаловании должны быть очень короткими и что орган по рассмотрению заявлений об обжаловании должен принимать свое решение как можно более оперативно. Вместе с тем сроки подачи заявлений об обжаловании должны быть достаточно длительными, чтобы можно было подать заявление, гарантировать осуществление права на защиту и принять взвешенное решение. Сроки в три - пять дней для первой инстанции (в общей сложности для подачи заявлений об обжаловании и принятия решений) представляются вполне обоснованными для решений, принимаемых до выборов. Можно, однако, предусмотреть несколько больше времени для вынесения решений Верховным или Конституционным судом.
96. Кроме того, процедура должна быть простой, а избиратели должны иметь возможность воспользоваться специальным формуляром для подачи заявления об обжаловании. Следует бороться с формализмом и избегать решений о неприемлемости обжалования, особенно в щекотливой политической ситуации.
97. Крайне важно также, чтобы процедура обжалования, особенно полномочия и функции различных участвующих в ней органов, были четко прописаны в законе, чтобы избежать любой позитивной или негативной коллизии прав. Ни обжалующая сторона, ни власти не должны иметь возможности выбирать орган по рассмотрению заявлений об обжаловании. Опасность того, что несколько органов по рассмотрению заявлений об обжаловании последовательно откажутся принимать решение, существенно возрастает в тех случаях, когда существует теоретическая возможность обращения с обжалованием либо в суды, либо в избирательную комиссию, или в тех случаях, когда полномочия различных судов, например, обычных судов и Конституционного суда, разграничены недостаточно четко...
99. Круг лиц, имеющих право на подачу заявления об обжаловании, должен быть максимально широким. Любой избиратель данного округа и любой участвующий в выборах кандидат должен иметь право на подачу заявления об обжаловании. При этом представляется целесообразным установить требования в отношении минимального количества избирателей для обжалования результатов выборов.
100. Процедура обжалования должна носить судебный характер в том смысле, что необходимо гарантировать обжалующей стороне такой порядок разбирательства, при котором будут заслушаны обе стороны.
101. Важное значение имеют полномочия органов по рассмотрению заявлений об обжаловании. Они должны быть уполномочены аннулировать выборы, если нарушения могли повлиять на их результаты, то есть на распределение мест. Это общий принцип, однако следует оставлять возможность для его корректировки, то есть необязательно аннулировать результаты по всей стране или округу: вполне возможно аннулировать результаты лишь на каком-то одном избирательном участке. Это позволяет избежать двух крайностей: аннулирования выборов в целом в ситуации, когда нарушения повлияли лишь на небольшую территорию, и отказа от аннулирования под предлогом того, что территория, на которой сказались нарушения, была слишком небольшой. На территориях, где результаты были аннулированы, выборы должны быть проведены повторно.
102. В тех случаях, где в качестве органов по рассмотрению заявлений об обжаловании выступают комиссии более высокого уровня, они должны иметь возможность ex officio исправлять или аннулировать решения нижестоящих избирательных комиссий...".
B. Организация по безопасности и сотрудничеству
в Европе, Бюро по демократическим институтам и правам
человека (ОБСЕ/БДИПЧ). Итоговый отчет миссии по
наблюдению за выборами в Государственную Думу,
4 декабря 2011 г. (Варшава, 12 января 2012 г.)
197. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее - ОБСЕ) обобщила свои выводы следующим образом:
"В техническом отношении подготовка к выборам в Государственную Думу РФ 4 декабря была организована хорошо, но сами выборы характеризовались тесным слиянием государственных органов власти и правящей партии. Несмотря на то, что в выборах принимали участие семь партий, отказ некоторым партиям в регистрации сузил пространство для политической конкуренции. Также борьба была смещена в пользу правящей партии. Свидетельством тому послужили отсутствие независимости избирательных органов, предвзятость большинства СМИ, а также излишнее вмешательство государственных органов на разных уровнях. Это не обеспечило необходимых условий для честной предвыборной борьбы. Несмотря на отсутствие равных условий для участников избирательного процесса, избиратели воспользовались правом выбора и выразили свое мнение.
В ходе голосования сотрудники избирательных комиссий предстали в глазах наблюдателей как преданные делу и опытные специалисты, и все процедуры были в целом соблюдены. Однако качество процесса значительно ухудшилось во время подсчета голосов, который характеризовался частыми процедурными нарушениями и случаями явных манипуляций, включая несколько случаев с серьезными признаками вброса бюллетеней. Более чем на одной трети избирательных участков, на которых осуществлялось наблюдение, для публичного ознакомления не были вывешены протоколы с результатами голосования. В течение дня голосования наблюдатели также сообщали о целом ряде случаев препятствования их деятельности, особенно во время подсчета голосов и подведения результатов.
ЦИК объявил окончательные результаты 9 декабря. Состоялся ряд массовых митингов и демонстраций, связанных с обвинениями в фальсификациях в день голосования. Эти манифестации вызвали большой общественный резонанс, также в сети "Интернет".
Законодательная база содержит все необходимые положения и предоставляет достаточную основу для проведения выборов. Вместе с тем законодательство имеет сложную структуру и открыто для интерпретаций, что привело к его непоследовательному применению различными участниками избирательного процесса, часто в пользу одной партии по отношению к другим. Законы, гарантирующие свободу собраний, в некоторых случаях применялись как ограничивающие, что нарушало права участников избирательного процесса. С момента последних выборов в законодательную базу было внесено большое количество поправок. Некоторые изменения положительно сказались на определенных аспектах избирательного процесса, хотя снижение парламентского порога до 5% к этим выборам не применялось.
ЦИК приняла ряд подробных инструкций для обеспечения подготовки к выборам.
Комиссия проводила регулярные сессии, большинство решений принимались единогласно и без обсуждений. Процесс рассмотрения жалоб ЦИК не был прозрачным, что не позволило участникам выборов своевременно и эффективно бороться с нарушениями. ЦИК не следовала положению закона, в котором говорится, что по всем жалобам должны предприниматься действия, и по каждой должен быть дан письменный ответ. Представители большинства политических партий выразили серьезные сомнения относительно беспристрастности избирательных комиссий всех уровней и поставили под вопрос их независимость от различных органов государственной власти".
198. Конкретно о подсчете голосов избирателей и обжаловании ОБСЕ сообщила следующее:
"...XIV. ДЕНЬ ГОЛОСОВАНИЯ
Процесс голосования получил положительную оценку на 93% избирательных участков, на которых осуществлялось наблюдение. В целом все процедуры были соблюдены...
Представители партий присутствовали практически на всех посещенных избирательных участках. Большинство из них были направлены ЕР (на 85% посещенных участков), КПРФ (на 75%) и СР (на 59%)...
Процесс подсчета голосов получил оценку "плохо" или "очень плохо" на каждом третьем избирательном участке, где осуществлялось наблюдение. Основными причинами стали неудовлетворительная организация, отсутствие прозрачности и серьезные отклонения от процедур подсчета, изложенных ЦИК. На 42 избирательных участках не осуществлялся подсчет подписей проголосовавших избирателей, а на 38 участках не фиксировалось количество бюллетеней, выданных для "голосования вне избирательного участка". Практически в половине подсчетов, на которых велось наблюдение, отмеченные избирателями бюллетени не демонстрировались присутствующим на избирательном участке...
Были получены сообщения о 12 случаях продолжительных перерывов в процессе подсчета голосов. В некоторых случаях УИК прерывали подсчет, иногда убирая материалы из поля зрения наблюдателей. Наблюдатели были ограничены в своем наблюдении на 20 избирательных участках. В семи случаях их попросили покинуть избирательный участок во время подсчета голосов. Наблюдатели не получили копии протоколов с результатами на 21 избирательном участке, где осуществлялось наблюдение, и практически на половине посещенных избирательных участков подписанные протоколы не были вывешены для всеобщего ознакомления.
Процесс сведения результатов получил негативную оценку в 17 ТИК, на которых осуществлялось наблюдение. В 41 случае наблюдатели сообщили, что условия для приема и записи результатов не были соответствующими. Организация приема данных получила оценку "плохо" или "очень плохо" в 11 отчетах наблюдателей. В 24 случаях была отмечена недостаточная прозрачность процесса. Предоставляемые УИК протоколы не всегда были заполнены. Кроме того, в 21 случае на них отсутствовали подписи, поставленные ручкой, а в 32 случаях они не содержали всех необходимых количественных данных. Кроме того, в 10 посещенных ТИК было отмечено несколько нарушений процедур, в том числе невнесение данных из протоколов УИК в сводные таблицы ТИК...
C. Объявление результатов
...ЦИК объявила предварительные результаты на следующий день после выборов. Окончательные результаты были утверждены 9 декабря. ЦИК опубликовала таблицы с итоговыми результатами всех избирательных комиссий на своем веб-сайте, что повысило прозрачность и дало возможность индивидуальным участникам избирательного процесса проводить независимую сверку. Явка избирателей, по данным ЦИК, составила 60,21%. "Единая Россия" получила 49,32% голосов и выиграла 238 мест, КПРФ - 19,19% и 92 места, "Справедливая Россия" - 13,24% и 64 места, и ЛДПР - 11,67% и 56 мест. Другие партии не преодолели требуемый порог. Вместе с тем партия "Яблоко", набравшая 3,43% голосов, получит государственное финансирование.
Один член ЦИК не согласился с объявленными официальными результатами и подал особое мнение. Он заявил, что выборы не способствовали свободному волеизъявлению граждан и характеризовались предвзятым отношением к участникам предвыборной гонки различными государственными учреждениями в пользу "Единой России". Он также указал, что во время подсчета голосов имели место многочисленные нарушения закона. Он также заявил, что, несмотря на многочисленные требования, он не получил копии всех 33 особых мнений, которые были приложены к итоговым протоколам ИКС.
Другой член ЦИК без права голоса от КПРФ выступил с предложением, чтобы, принимая во внимание количество сообщений о нарушениях в течение этих выборов, ЦИК приняла решение об отставке ее председателя. Предложение было отклонено. Представители ЛДПР и "Справедливой России" в ЦИК также подвергли проведение выборов в Государственную Думу жесткой критике...".
Комментарии
Отправить комментарий